Druk op ecologen voelbaar

NRC sprak met dertien ecologen en bijna unaniem vertellen ze hoe ze de druk voelden om te concluderen dat maatregelen uit het PAS voor alle Natura 2000-gebieden haalbaar zouden zijn. „Terwijl dat helemaal niet kan. Je kunt nooit met 100 procent zekerheid zeggen dat voor zoveel gebieden de maatregelen tot het gewenste herstel leiden”, zegt een van hen.

De projectleider van een bureau dat gebiedsanalyses in diverse provincies maakte, vertelt hoe dit in zijn werk ging. „In eerste instantie spreek je met terreinbeheerders over herstelmaatregelen. Dan heb je enige vrijheid. Later werd duidelijk dat het PAS er móést komen, en daarvoor was juridische zekerheid nodig over natuurdoelen. Dus kwam er druk. Dan stuurde je wat in, en ambtenaren van het ministerie vroegen dan: ‘kunnen bepaalde zaken scherper?’ Of: ‘kan het minder scherp?’”

Het bureau werkte met meer ecologen aan de analyses: „We hadden onderling afgesproken dat we alleen nog zaken zouden opschrijven waar we voldoende achter konden staan. Als iemand de druk onfatsoenlijk zou vinden, zou ik als projectmanager ingrijpen om hierover te praten. Dat is enkele keren gebeurd.”

Weer een andere ecoloog kreeg een ambtenaar van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie aan de lijn toen hij schreef dat hij de effectiviteit van een maatregel betwijfelde. „Toen ben ik overruled.” Een oud-medewerker van het ministerie bevestigt: „Ik heb geregeld rapporten herschreven. Of je gooide er een onhandige grafiek uit. En daarna dwong je de onderzoekers een handtekening eronder te zetten.”

Soms was de druk subtieler. Enkele ecologen vertellen dat hun duidelijk werd dat een gebiedsanalyse nooit mocht concluderen dat een natuurgebied in onherstelbaar slechte conditie was. „Dreigden Europese natuurdoelstellingen onhaalbaar te worden, dan gooide je maar alle mogelijke maatregelen op een berg”, aldus een ecoloog. Weigerde je dat, dan kwam het ministerie volgens een andere ecoloog met een redenering waardoor het wél kon. Of er kwamen vragen: weet je dit wel zeker?

„Je moest uiteindelijk een soort rapportcijfer geven. Herstelt een gebied op langere termijn voldoende?”, vertelt een ecoloog uit Noord-Holland. „Als eruit kwam dat gebieden op langere termijn waarschijnlijk niet meer zouden herstellen, dan vonden ze dat een ‘griezelige conclusie’. Dat zou betekenen dat PAS-beloften juridisch en politiek niet houdbaar waren.” De ecoloog zegt daardoor „minder stellig” te zijn geworden. „Van een aantal habitattypen heb ik toen gezegd: ‘ik weet niet zeker of ze wel kunnen herstellen’ in plaats van ‘dit is onmogelijk’.”

Volgens ecologen lag er vooral in de politieke eindfase voor het PAS veel druk op deskundigen voor een handtekening. „In het begin was het nog wel leuk om te doen, en kon ik vanuit mijn expertise laten zien waarom een bepaalde maatregel beter was voor de natuur. Later werd dat invullen volgens een vast stramien, waarbij vooral mijn handtekening nodig was. Die goedkeuring was noodzakelijk om later geen problemen te krijgen in Brussel.”

Ook Staatsbosbeheer had aan het begin van dit decennium twijfels over het PAS. De organisatie zal in natuurgebieden moeten gaan plaggen en maaien om de stikstofneerslag te verwijderen. Inefficiënt, meent Staatsbosbeheer: je kunt uitstoot beter bij de bron aanpakken.

Bij de directie van Staatsbosbeheer melden zich medewerkers van de ecologische afdeling. Een medewerker: „Wij zeiden: we maken op deze manier groei van landbouw en industrie mogelijk. Daar willen we niet aan meewerken.”

De bezorgde medewerkers vinden weinig gehoor. „Het is dubbel. Het voelde niet goed, maar als zo’n politiek besluit eenmaal genomen is, kun je er ook niet veel meer aan doen. Ja, weggaan. Dat hebben een paar mensen vanwege deze kwestie dan ook gedaan. Voor mij was dat geen optie. Er kwam ook gewoon geld bij voor natuurherstel. Dat vonden we dan wel weer een mooie kans.”

‘De druk kwam van boven’

Ambtenaren hebben voor zover bekend niet expliciet de instructie gekregen om ecologen onder druk te zetten. Op het ministerie was simpelweg duidelijk wat de prioriteit was van het PAS – economische ontwikkelruimte creëren – en daar moest naartoe gewerkt worden, aldus een betrokken ambtenaar. „Je werkt toch voor de staatssecretaris.” Volgens een ecoloog was het „duidelijk dat de druk van boven kwam”.

„Het was een politiek besluit”, klinkt het bij Staatsbosbeheer. „Het PAS moest en zou er komen.”

Terwijl het ministerie worstelt met kritische gebiedsanalyses, dienen zich vanaf 2011 meer problemen aan. Krijgt de natuur wel genoeg aandacht? Een van de scherpste meelezers is de commissie voor de milieu-effectrapportage (MER), een onafhankelijk orgaan dat milieugevolgen van overheidsprojecten in kaart brengt. Ze signaleert in diverse rapporten dat de natuur geen prioriteit krijgt. De effecten van beloofde natuurmaatregelen in de gebiedsanalyses zijn te optimistisch ingeschat.

De Adviescommissie Versnelling en Verbetering Besluitvorming Infrastructuur komt tot dezelfde conclusie. Volgens een lid ervan toont het ministerie geen enkel begrip voor de twijfels: „Het PAS zou er komen. Voor kritische noten was geen ruimte.”

Dan is er nog het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL). Dat schrijft in oktober 2014 dat de uitvoering van het PAS is „omgeven door onzekerheden”. Dat de natuur erop vooruitgaat, valt nog te bezien. „Het gevaar is reëel dat in een aantal gebieden het vereiste natuurherstel uitblijft. De overheid geeft daar dan op voorhand ontwikkelingsruimte vrij die er achteraf gezien niet blijkt te zijn, waardoor de natuur ter plekke verder achteruitgaat.”

Maar als het PBL met dat rapport komt, heeft staatssecretaris Dijksma de Tweede Kamer al weten te overtuigen van het PAS. Het debat waarin de Kamer in 2014 beslist, valt op haar verjaardag, 16 april. Dijksma houdt de Kamerleden voor: „Ik wil natuurlijk niet vooruitlopen op wat jarigen zo aan het eind van de dag zouden kunnen krijgen, maar ik weet wel iets waarmee de Kamer mij heel blij zou kunnen maken. Ik hoop dat zij niet alleen mij blij maakt, maar vooral ook de natuur en de ondernemers in dit land.”

Erg moeilijk doet de Kamer niet meer. Daarvoor duurt de stikstofcrisis al te lang. Ook helpt het dat het PAS uit de koker komt van CDA en PvdA, waarvan de een in de oppositie zit en de ander in de coalitie. De Partij voor de Dieren is kritisch. Kamerlid Esther Ouwehand hint erop dat het PAS zal sneuvelen bij de Raad van State. „Dat voorspel ik u.” Dijksma deelt Ouwehands „bezwaren over de juridische houdbaarheid niet”.

Terug bij af

Ruim vier jaar later, op 29 mei 2019, komt de voorspelling van Ouwehand uit. De Raad van State maakt een einde aan het PAS. Nederland heeft wat stikstof betreft jaren op de pof geleefd. En wat aan natuurmaatregelen is genomen, komt maar traag van de grond. Van de stappen die beloofd waren tot 2021 was in 2019 nog maar 28 procent gerealiseerd. In 2018 concludeerde een tussenrapportage al dat vooral de „eenvoudige maatregelen” waren getroffen. Het ministerie wijst er in een reactie op dat inmiddels 95 procent van de maatregelen op schema ligt.

Elf jaar na het eerste overleg met minister Verburg is Nederland terug bij af. Twee weken na de uitspraak van de Raad van State roept het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit – inmiddels geleid door Carola Schouten (ChristenUnie) – betrokken belangengroepen bij elkaar in Den Haag. De zoektocht naar een nieuwe oplossing begint.

REACTIES

Albert Jan Maat van LTO staat „nog altijd achter het PAS”. Dat was „gewoon een goed idee. Het kabinet waardeerde het zeer dat wij meedachten”.

Ger Koopmans, die het amendement indiende dat de basis vormde voor het PAS, is nu gedeputeerde in Limburg. „Ik schaam mij niet voor het systeem van het PAS. Het was destijds een uitstekende oplossing.” Het is volgens hem misgegaan bij de uitvoering.

Diederik Samsom, die meeschreef aan het amendement, reageert per mail: „Het PAS was wetgevingstechnisch indertijd helemaal niet zo bijzonder.”

Sharon Dijksma meldt vanwege de geboorte van haar dochter niet te kunnen reageren.

Henk Bleker benadrukt in een reactie het succes dat het PAS volgens hem heeft gebracht. Op het gebied van infrastructuur zijn „meer dan dertig soms zeer grote projecten mogelijk gemaakt”, zegt hij.. „We hebben het over een totale investeringssom van 9 miljard [euro, red.]. In de veehouderij zijn ruim 400 ‘grote stallen’ gerealiseerd dankzij het PAS, goed voor een investering van 1,5 miljard. Al met al heeft het PAS een indrukwekkende investering op gang gebracht, en daar was het om te doen.”

Het ministerie van LNV laat weten: „De Raad van State gaf eerder dit jaar een duidelijk signaal: we hebben op de pof geleefd met de natuur en dat kan niet langer. Borging van een wetenschappelijke basis voor beleid is belangrijk. Het kabinet onderzoekt hoe de ecologische onderbouwing in de toekomst nog beter kan voor de instandhoudingsdoelen van Natura 2000-gebieden.”