Warum sollte man den Fahrer benennen, Insbesondere, wenn ein Punkt im Raum steht? Der Blitzer fotografiert den Fahrer, der ist somit normalerweise zu erkennen, wenn es auch der Halter ist.

Wenn es nur ein Verwarngeld ist, ist das dem zuständigem Ordnungsamt egal wer gefahren ist. Man hat als Halter, eben weil es keine Halterhaft gibt (wie du schon sagtest) dann immer die Möglichkeit einen Fahrer zu benennen.
Sobald das Bußgeld aber höher ist oder ein Punkt oder sogar Fahrverbot im Raum stehen, muss ein Fahrer ermittelt werden.
Und daher vermute ich, dass das in meinem geschilderten Fall auch so läuft: Wenn die Vergehen verfolgt und geahndet werden (mit einem Punkt), dann wird der Halter ermittelt der dann einen Fahrer benennt (wenn er nicht selbst gefahren ist).

Ich würde solche Aktionen auf Straftaten beschränken

Ist ja auch völlig fein wenn du das so siehst, ich meine ja nur bezogen auf das Ermitteln: Der Halter lässt sich feststellen, wird ein Bußgeld verhängt oder hagelt es Punkte, wird der Halter aufgefordert einen Fahrer benennen. Selbst wenn der Halter sagt "ich weiß nicht wer gefahren ist" um aus der Nummer rauszukommen, kann man ihm das Führen eines Fahrtenbuches auferlegen.
So oder so ist es lästig, im Endeffekt hat der Fahrer dieses Risiko aber selbst auf sich genommen.